Mudanças institucionais na gestão do Programa Nacional de Reforma Agrária no RS
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Data
2015-10-15Autor
Capistrano, Milena de Oliveira Werneck de
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O objetivo do presente trabalho foi analisar a mudança institucional de políticas
públicas voltadas ao meio rural brasileiro, vinculando-as as questões políticas e interesses que
envolvem a alteração da estrutura fundiária no país. O estudo tem por objeto a
operacionalização do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), não sendo o foco
direto, entretanto, seus efeitos e impactos. Pretende colocar em evidência elementos e
comportamentos dos atores capazes de influenciar mudanças institucionais na implementação
de um conjunto de políticas em assentamentos criados pelo Instituto Nacional de Colonização
e Reforma Agrária (INCRA) entre 2008 e 2012 na região sudoeste do Rio Grande do Sul.
Utilizou-se, para tal, uma abordagem neoinstitucionalista histórica, partindo da compreensão
de que mudanças endógenas nas políticas públicas ocorrem a partir da interpretação que
atores sociais fazem das normas e regras, assim como do comportamento interessado destes
atores em criar mudanças institucionais (MAHONEY e THELEN, 2010). Caracteriza-se por
uma pesquisa qualitativa conduzida por meio de um estudo de caso nos municípios de São
Gabriel, Santa Margarida do Sul, São Francisco de Assis, Manoel Viana e Alegrete, do
Núcleo Operacional de São Gabriel do Programa de Assessoria Técnica, Social e Ambiental
(ATES) do INCRA/RS. Por meio da pesquisa, foi possível observar que tais mudanças
ocorridas no PNRA não foram abruptas e decorrentes de situações críticas exógenas que
incidiram sobre o quadro institucional das políticas em si, mas lentas, graduais e cumulativas.
Derivaram de um contexto no qual o atendimento aos procedimentos habituais das normativas
e regramentos das políticas de criação e consolidação de assentamentos, sobretudo em uma
região historicamente marcada por grandes propriedades rurais e sistemas extensivos de
produção agropecuária, acarretava em péssimas condições de vida às famílias assentadas e em
uma imagem negativa dos assentamentos e do trabalho do INCRA perante a população local.
Estas mudanças ocorreram a partir de estratégias criadas tanto por gestores públicos
vinculados ao INCRA quanto por movimentos sociais de luta pela terra, envolvidos no caso
em questão, visando transformar propriedades específicas do quadro normativo e de
procedimentos inerentes ao Programa. Tais ações desencadearam uma lógica de
excepcionalidades desde a operacionalização da política de aquisição das áreas para a criação
dos assentamentos na região, passando pela execução de ações emergenciais para mitigar
dificuldades cotidianas dos assentados, até a implementação das políticas de infraestruturas
básica e produtiva. Esta sequência de eventos graduais e cumulativos serviu, ainda, como base
da justificativa para modificar a operacionalização de duas políticas de crédito vinculadas ao
PNRA, o Crédito de Instalação e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF).
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